Транзит Калининградской области
Возникновение Калининградской области, наиболее удаленной на запад части Российской Федерации (РФ), - результат Второй мировой войны. Она была создана Потсдамскими соглашениями 1945 г. между тремя сильнейшими государствами того времени – США, Советским Союзом и Великобританией. Согласно этим соглашениям южная часть принадлежавшей Германии Восточной Пруссии была присоединена к Польше, а северная часть в 1946 г. была включена в состав СССР. В качестве административного центра области был выбран Караляучюс (нем. Königsberg, основанный в 1255 г.), переименованный в Калининград. После восстановления независимости трёх Балтийских стран Калининградская область стала эксклавом, отделённым от всей остальной Российской Федерации другими государствами и Балтийским морем (расстояние от Калининграда до границы с Польшей и Литвой составляет соответственно 35 и 70 км, а до другого ближайшего областного центра России Пскова – 800 км).
Условия транзита
Калининградская область в связи со своим геополитическим положением также создавала немало трудностей для Литвы. Восстановившей независимость Литве пришлось выдержать большое испытание – урегулировать проходящий через территорию Литвы в/из Калининградской области военный и гражданский транзит. Затем возникли дебаты по поводу того, не будет ли противоречить членству Литвы в НАТО порядок российского военного транзита. Вопрос отношений между Калининградской областью и Литвой также был затронут в контексте расширения Европейского Союза. И хотя круг поднятых Россией вопросов, которые в ходе расширения ЕС могли иметь значимые последствия для Калининградской области, вначале был широким (проблемы экономического и социального развития области, торговля), однако с течением времени урегулирование гражданского транзита стало для России основной проблемой. Решение России поднять вопрос о Калининградском транзите было обусловлено его политическим характером.
С 1995 г. режим транзита российских граждан через территорию Литвы регулировался Временным соглашением о взаимных поездках граждан обоих государств. До 2003 г. данное компромиссное соглашение ежегодно продлевалось обеими сторонами. Соглашение разрешало постоянно проживающим в Калининградской области российским гражданам следовать через Литву и до 30 дней находиться на её территории без виз. Кроме того, визы также не требовались для российских граждан, следующих поездами через территорию Литвы из России в Калининград и обратно. Тем самым визы не требовались и для граждан Литвы, следующих в Калининградскую область. Но в то же время согласно общему порядку ЕС, т.е. Шенгенскому договору, граждане России при пересечении границ государств ЕС были обязаны иметь визы. В Протоколе Амстердамского договора об интеграции Шенгенского acquis в систему ЕС было предусмотрено, что введение Шенгенского acquis является обязательным для стремящихся к членству в ЕС стран-кандидатов. Поэтому Литве было необходимо изменить существовавший порядок.
Специфика переговоров о вступлении Литвы в ЕС
Вопрос о Калининградском транзите, который Россия стала активно поднимать с 1999 г., был специфической и только для Литвы характерной проблемой в ходе переговоров с ЕС (также как и закрытие Игналинской атомной электростанции). В начале дискуссий у России были претензии на транзитный коридор не только через Литву, но и через территорию Польши, Латвии. Однако в итоге проблема обсуждалась только в ходе переговоров Литвы о членстве в ЕС.
Вопрос о Калининградском транзите не был типичным делом ЕС и страны-кандидата. Поэтому в ходе переговоров применялся двойной формат переговоров: Литвы и ЕС (согласно Договору о вступлении в ЕС), а также ЕС и России (согласно Договору о партнёрстве и сотрудничестве). Литва принимала участие в формате переговоров ЕС и России как будущий член ЕС.
Пока велись переговоры, особенно в формате ЕС и России, в Литве чувствовалось немалое напряжение, так как были опасения по поводу «политического решения» ЕС, когда России были бы сделаны большие уступки, и это в дальнейшем осложнило бы возможности присоединения Литвы к Шенгенскому пространству ЕС. Зная о немалой зависимости некоторых старых государств-членов ЕС от энергетических ресурсов России, нельзя было исключить возможность того, что Россия свяжет поставку газа и нефти для Западной Европы с вопросом Калининградского транзита. Для России вопрос Калининградского транзита был исключительно важным – имел символическое значение (особенно во внутренней политике), решение этой проблемы для неё было связано с мощью и престижем страны.
Ход переговоров о порядке транзита
При ведении переговоров ключевой позицией Литвы, связанной с режимом пересечения границы в отношении Калининграда, необходимо считать обязательство Литвы по согласованию визовой политики Литвы с ЕС, а точнее – с Шенгенской системой. С другой стороны, Литва всегда подчёркивала исключительность вопроса и необходимость избегать изоляции Калининградской области. Обобщая, можно сказать, что Литва основывала свою позицию на принципах сохранения полного суверенитета и гармонизации с acquis ЕС.
Основным документом, выражающим взгляд России, в котором с учётом расширения ЕС перечисляются связанные с Калининградской областью вопросы, стала обнародованная осенью 1999 г. Стратегия развития отношений между Российской Федерацией и ЕС на среднесрочную перспективу (2000-2010 г.). В стратегии, в которой Россия стремится защитить интересы области, большое внимание уделяется транзиту в/из Калининградской области. Россия заявила о своём стремлении получить льготы для своих граждан, следующих в Калининград и из него, - это по сути дела означало желание сохранить безвизовый режим через территорию Литвы. Позднее, после начала переговоров, Россия откорректировала свою позицию и предлагала различные упрощённые режимы пересечения границы. Данная позиция России основывалась на стремлении избежать изоляции жителей Калининградской области и предотвратить социально-экономическое отторжение. Также не исключена возможность того, что, требуя таких неосуществимых вещей как безвизовые коридоры, Москва просто хотела выторговать себе у ЕС больше помощи на социально-экономическое развитие области.
Первая более чёткая позиция ЕС относительно статуса Калининграда в контексте проводимого расширения ЕС была изложена в начале 2001 г. в Коммюнике Европейской Комиссии о ЕС и Калининградской области. По всем вопросам, в том числе и Калининградском транзиту, Комиссия декларировала своё стремление применять существующие в ЕС положения и не создавать связанных с Калининградской областью исключений специальными соглашениями с Россией. Вместо безвизового режима Европейская Комиссия предлагала совершенствовать процедурно-технологическую базу (например, учредить в Калининграде больше консулатов стран ЕС, ввести многократные визы, модернизировать пункты погранконтроля и т.п.), которая улучшила бы качество, скорость транзита в/из Калининграда. Однако с течением времени, особенно в формате переговоров России и ЕС, позиция ЕС начала слабеть, ЕС стал склоняться к исключениям и уступкам для России.
Переговоры по вопросу Калининградской области в формате ЕС и России были переменчивыми. Вначале Россия придерживалась строгой позиции и решение вопроса о Калининградской области связывала с вопросами в других областях. Принципиальные позиции обеих сторон (ЕС и России) в начале 2002 г. завели переговоры в тупик. Инициативу стали проявлять отдельные члены ЕС. Например, Испания предложила идею «запломбированных поездов», президент Франции Жак Ширак поддержал позицию России. Такие заявления оказывали большое давление на Европейскую Комиссию.
Результаты переговоров
Всё-таки в конце 2002 г. в переговорах ЕС и России обе стороны сделали существенные уступки, и было решено, что документы упрощённого транзита являются промежуточным вариантом решения проблемы. Окончательное соглашение в формате данных переговоров было достигнуто 11 ноября 2002 г., когда Россия и ЕС подписали Совместное заявление о транзите между Калининградской областью и остальной территорией Российской Федерации. Данным соглашением был закреплен порядок упрощённых транзитных документов (УТД) и упрощённых проездных документов на железной дороге (УПД-ЖД). Согласно указанному заявлению российским гражданам, часто следующим через территорию Литвы в/из Калининградской области, в консульских учреждениях Литвы должны были выдаваться УТД. А УПД-ЖД выдаются российским гражданам, следующим через территорию Литвы в Калининградскую область и из неё поездом.
Переговоры Литвы и ЕС по вопросу Калининградской области входили в Раздел юстиции и внутренних дел переговоров о вступлении Литвы в ЕС. Они были завершены в апреле 2002 г. Согласно достигнутой договорённости Литва взяла на себя обязательство гармонизировать визовую политику с acquis ЕС, ввести визовый режим для российских граждан, следующих в/из Калининградской области, до 1 июля 2003 г. надлежащим образом обеспечить контроль за восточной границей ЕС и осуществить Национальный план действий по введению acquis Шенгена.
Достигнутые в переговорах обоих форматов соглашения отразились в подписанном 16 апреля 2003 г. в Афинах Протоколе № 5 «О транзите лиц сухопутным путём между Калининградской областью и остальными частями Российской Федерации» Договора о вступлении Литвы в ЕС. В протоколе для Литвы были закреплены гарантии того, что применяемые в отношении Калининграда правила и инструменты Сообщества не станут для Литвы помехой на пути своевременного присоединения к Шенгенской системе. Также согласно данному протоколу ЕС обязался оказать помощь Литве при введении в действие правил транзита лиц в/из Калининградской области, прежде всего путём покрытия любых дополнительных расходов, связанных с acquis ЕС в связи с осуществлением Калининградского транзита.
Обобщая переговоры, можно утверждать, что они были для Литвы успешными. Литва защитила свои основные интересы и начальные позиции как в формате ЕС-Литва, так и в формате ЕС-Россия. Наиболее важное достижение – гарантии того, что введение УТД и УПД-ЖД не окажет отрицательного влияния на членство Литвы в Шенгенском пространстве. Кроме того, Литве удалось обеспечить себе финансирование ЕС, необходимое для введения УТД и УПД-ЖД. Также необходимо упомянуть, что при осуществлении транзита лиц из/в Калининградскую область Литва может полностью контролировать передвижение российских граждан, например, не выдать УПД-ЖД нежелательным лицам, в случае необходимости ссадить российских граждан на границе Литвы и тому подобное. Всё это было достигнуто благодаря принципиальной и профессиональной позиции литовских дипломатов.
Перспективы
Принятый в ходе переговоров порядок транзита начал успешно применяться после вступления Литвы в ЕС. Завершившая переговоры Россия заявила, что достигнутый результат является промежуточным, и в дальнейшем она будет стремиться к ещё большему упрощению передвижения лиц из/в Калининградскую область. Что касается перспектив регламентирования УТД и УПД-ЖД, то в будущем ситуация может измениться в двух случаях: во-первых, если ЕС отменит визы для российских граждан (хотя на риторическом уровне о такой возможности упоминает как ЕС, так и Россия, однако она довольна далека и неконкретна); во-вторых, после осуществления идеи скорых поездов, курсирующих через территорию Литвы (однако это также маловероятно в связи с потребностью в огромных инвестициях). Таким образом, не похоже, что действующий порядок будет изменен, тем более что он удовлетворяет все стороны переговоров, а у России нет претензий к Литве по поводу УТД и УПД-ЖД.
